从来没有哪个税种,像房地产税这般牵动社会的神经。
4月11日,财政部副部长程丽华在博鳌亚洲论坛上指出,将进一步优化税制结构,既立足当前,又着眼长远,兼顾税收调控和筹集财政收入功能,逐步优化税制结构,深入推进增值税改革,构建更加公平简洁的税收制度,推进房地产税立法和实施,建立综合与分类相结合的个人所得税制度。
自今年3月以来,这已是房地产税被官方第六次正式提及,相比往年的原则性表述,今年关于房地产税的说法愈发具体。
记者从业内人士处获悉,目前房地产税法草案已有大体框架,正向各地征求意见。
以税收法定来引领税制改革
自2011年在上海、重庆两市启动试点开征房产税,至今已近八年。细心观察不难发现,在过去很长一段时间里,有关房地产税立法的官方消息并不多见。
转折点出现在今年两会期间——
3月4日,十三届全国人大一次会议发言人张业遂在人大会议首场新闻发布会上表示,房地产税法律草案正在加快起草完善;
3月5日,在十三届全国人大一次会议上,国务院总理李克强在政府工作报告中提出“要深化财税体制改革”“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法”;
3月7日,时任财政部副部长史耀斌对外透露,按照中央的决策部署,目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。房地产税总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”;
3月11日,十二届全国人大常委会工作报告中明确提出,2018年将继续加强立法工作,落实税收法定原则,研究制定房地产税法;
3月25日,财政部部长刘昆称,将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。
对于这种变化,中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任、北京大学法学院教授刘剑文深有感触。分析个中缘由,刘剑文认为,与多个背景相关。
首先,就是全面依法治国的深入推进。“房地产税涉及到社会公众的重大利益调整,关系到民众的私有财产,这是落实全面依法治国的必然要求,也是落实税收法定原则的内在要求。”刘剑文说。
其次,就是财税体制改革。营改增从2012年开始推行,直至2016年大规模全面铺开。营业税过去是地方主体税种,而增值税是共享税,营改增完成之后,虽然通过增值税分享比例的调整试图缓和地方财政收入困境,但这毕竟是过渡性措施,还是要在税制层面探寻新的地方主体税种。在这种背景下,如何建立起新的地方主体税种、如何处理好中央和地方的关系,成为必须要解决的问题。
最后,房地产税一直是社会高度关注的问题,涉及到重大利益调整,作为政府部门,出于法治政府的要求,理应对这种关切作出回应,而不应该遮遮掩掩。
如何理解“立法先行、充分授权、分步推进”原则
党的十九大之后,关于房地产税立法的思路愈发清晰。
围绕房地产税,上一任财政部部长肖捷曾在《党的十九大报告辅导读本》中发表署名文章,提出:“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施。”
对于这一原则,刘剑文进行了解释。
首先,立法先行。对于房地产税究竟是先改革还是先立法,曾有不小的争论。2011年,重庆和上海两地启动了开征房产税的改革试点。2014年,党的十八届四中全会对全面依法治国作出部署,并明确加快重点领域立法。先立法后改革的思路就此清晰,这就意味着房地产税的改革必须要在法律框架下进行,因此,立法先行是几年来达成的广泛共识,这也有助于稳定各界的预期、最大程度凝聚全社会的共识,并且将税制改革可能给市场经济某些层面造成的干扰作用降到最低。
其次,充分授权。我国地域辽阔,各个地方差异很大,经济状况、文化背景、收入水平都不同,所以要充分授权。当然,这种授权的前提,是在全国人大及其常委会的统一立法下,将一些操作制度授权给国务院或者地方。比如税率问题,可由中央制定浮动税率,然后授权地方根据本地区情况来制定当地适用的税率,发挥中央和地方的两个积极性。
再次,分步实施。房地产税立法征收是个大工程,房地产税是个技术性比较强的税种,涉及到很多问题。比如,全国的房产信息要有一个统一平台。再比如,要建立房地产登记制度、房地产纠纷救济制度等等,都需要一个过程。
一直以来,对于房地产税的作用,有一种观点认为其主要是调节收入。对此,刘剑文并不认同。“房地产税确实可以在短期内起到调节收入的作用,但是,征收房地产税的主要功能在于组织收入,即通过组织地方财政收入来高效、充分、公正地提供地方性公共产品和公共服务。从整体上看,税收的首要和原初职能都是组织收入,在稳定汲取收入的基础上,才有调节的空间和可能。”
立法工作进入“快车道”
今年的政府工作报告提出,要“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。” 3月7日,财政部副部长史耀斌表示,我国房地产税实施的总体思路是 “立法先行、充分授权、分步推进”。目前,全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。
史耀斌表示,房地产税作为一个世界通行的税种,有一些共性的制度安排,其中包括:对所有的工商业住房和个人住房,按照评估值征税;均有一些税收优惠;收入归属于地方政府;需要建立完备的税收征管模式。
业内人士认为,这四点可供参考的制度安排,加上“立法先行、充分授权、分步推进”的总体思路,未来房地产税的大致框架其实已浮出水面。具体到房地产税开征时间,由于立法工作尚在初审准备阶段,业内人士普遍认为近期开征的可能性不大。尽管如此,已足以影响人们对房地产市场的预期。
房地产税如何征?
目前,公众关注的焦点在房地产税征收的税基是什么?免征条件是什么?税率定在多少合适?
多位业内人士认为,从政府透露的信息可以明确,房地产税会有一些减免措施,类似于个税的起征点。
北京大学财税法研究中心主任刘剑文认为,不是所有的房产都要纳税,需要保证居民的基本居住需求。“比如,按照人均30平方米或50平方米进行扣除,保证三口之家100平方米的房子无需纳税,保障居民的基本居住需要。”
有人建议,房地产税收取方法可以按照套数征收。对此,青岛大学易宪容教授认为,单纯以套数征收房地产税不合理。住房在价值上很悬殊,一套住房可以值10万元,也可以值千万元甚至更高,如果以一套住房作为免征税的标准,会导致征收的不公平。
至于房地产税的税率如何确定,刘剑文建议,税率可以由地方政府根据实际情况自行确定,但必须在中央规定的浮动税率范围内进行调节。
对房地产市场影响几何?
征收房地产税会不会降房价?
在恒大集团首席经济学家任泽平看来,从国外实践经验看,房产税不是政府抑制房价过快上涨的关键手段。房地产税能否抑制房价,主要在于房产税是否会改变市场预期和供需关系。在人口持续流入、经济和产业发展前景好的城市,市场需求旺盛,供不应求,房产税会被转嫁给需求方,推高房价和房租,并不能抑制房价上涨。
业内人士认为,房地产税出台的初衷并不是简单应对高房价,而是调整中央和地方财税分配体系。刘剑文说,房地产税作为税收的一种,最主要的功能是组织财政收入,控房价并不是房地产税的最主要功能。
在新城控股高级副总裁欧阳捷看来,征收房地产税在某种程度上是为了弥补和替代不断减少的土地财政。随着存量房时代下土地财政的减少,保有环节房地产税的重要性日益凸显。不过在上海证券研究所首席分析师胡月晓看来,房地产税可以成为地方重要财源,但短期难以完全替代土地出让收入。
房地产税不能“单兵突进”
部分业内人士和媒体认为,推动房地产税立法和实施,需要加快制度建设,清除各项障碍,科学设定税率。更为重要的是,需要加大公众参与度,最大程度凝聚社会共识。
任泽平认为,实施房地产税有六大前提条件,均需加快推进:一是开展全国的住房普查,掌握全国住房的基本情况。二是建立全国统一的不动产登记系统,准确及时地采集房屋登记和交易数据,实现全国联网、实时查询。三是统一界定房屋性质。四是完成房地产税收改革。目前在房地产税收环节,约有10个税种,应重新设置建设、交易、保有环节税赋,避免重复征税。五是完成《城镇住房保障条例》立法,清楚界定居民“基本住房标准”,以确定房地产税的免征条件。六是完成修订《税收征管法》,为依法治税提供依据。
胡月晓认为,房地产税承担主体是家庭,推出房地产税意味着家庭支出增加。因此,要缓和甚至完全对冲这种影响,房地产税出台前尤其需改善国民收入中要素分配关系,即加大劳动在国民收入初次分配中的比重,老百姓才有钱缴纳房地产税。
舆论普遍认为,征收房地产税已经按下确认键,希望接下来的每一步行动都能更加透明,有权威的信息和公开的讨论,逐步凝聚社会共识,最终确立最有利于国计民生的征收方案。